【一线实践】广东经济特区城乡规划四十年改革创新之路

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改革开放以来,中国城市化进入快速发展时期,随着深圳、珠海和汕头等国家经济特区的设立,广东成为国家改革开放的“先行者”和“排头兵”。四十年来,广东经济特区乃至全省始终坚持党的全面领导,牢牢把握正确的政治方向,顺应城市发展规律,持续推动规划改革创新,在全国城乡规划领域开创了众多具有里程碑意义的创新探索,擦亮了多项广东规划品牌。

  广东经济特区规划四十年回顾

回顾四十年来广东经济特区规划发展历程,经历了从支撑城市快速发展到引领城市高质量发展的转型过程。

  成长阶段:1979年至1992年,率先进行了规划体系的探索,确立了规划在城市发展中的“龙头”地位

1978年,改革开放大幕初启,广东经济特区充分利用政策红利,凭借毗邻港澳的区位优势,实现了经济的快速增长和城市的快速崛起。特区城市高度重视规划对城市发展的引领作用。深圳早在80年代确立了“带状组团”的城市空间战略结构,以及总体规划加详细规划的规划体系,后续结合香港经验,创设了“三层次五阶段”的规划编制体系并将其法定化。随着国家法律、法规及相应政策的不断完善,广东其他城市也相继开展了城市总体规划、分区规划和控制性详细规划等工作,城市规划在城市发展中的“龙头”地位逐渐被认同,有效的服务了广东特别是珠三角地区工业化、城镇化快速发展的需要。

  突破阶段:1992年至2008年,规划编制与管理体系不断完善,区域协调机制助力新发展

1992年,经济体制实现从改革开放初期“有计划的商品经济”到“社会主义市场经济”的重大转型。在这一时期,城市发展面临着新的挑战,问题更加复杂多元。为此,特区城市在规划中进行了前瞻性的预留与应对,不断深化总体规划、详细规划的探索,还开展了概念规划、近期建设规划、战略规划、城市设计、专项行动规划等新规划品种的探索,城乡规划体系逐步成型稳定。为更好发挥经济特区在区域发展中的带动辐射作用,广东率先探讨城镇群发展模式和协调手段,先后编制了珠三角城镇体系、珠三角城镇群和大珠三角城镇群系列规划,并适时指导、推动《澳珠协同发展规划》《珠中江城市空间协调发展规划》《深莞惠区域协调发展总体规划》等次一级城镇群规划编制,进一步促成了区域协调发展格局的构建。

  转型阶段:2008年至2015年,由促进增长的规划逐步转向提高空间质量的规划

2008年1月1日,《城乡规划法》颁布实施,确立了“城乡空间一体”的城乡规划体系框架。经过前30年的快速发展,广东经济特区已步入转型期,城市发展从外延式向集约型转变,规划重点也逐步由促进增长向提高发展质量转变。《深圳市城市总体规划(2010-2020)》针对土地、资源、人口和环境“四个难以为继”的瓶颈约束,首次提出将存量挖潜作为建设用地供给的主要方式,探索“城市更新”制度,在存量土地高效使用方面走在全国前列。珠海则从提高城市发展持续性、宜居性角度出发,率先在全国通过立法形式保障战略性概念规划的法定地位,确保“一张蓝图干到底”。此外,绿道和社区体育公园规划建设、轨道站点TOD综合开发、滨水空间建设、岭南街区复兴等一系列对城市提质意义重大的工作也在特区城市和全省层面进行了试点和推广。珠三角绿道网、珠海社区体育公园和香炉湾沙滩修复等项目均获得了“中国人居范例奖”。

  改革阶段:2015年之后,广东成为全国首个城乡规划管理体制改革试点省,经济特区规划改革继续走在前列

广东积极探索城乡规划管理体制改革,于2017年3月经住房和城乡建设部批准成为全国首个城乡规划管理体制改革试点省,一系列撬动力强的改革举措相继推出:一方面,构建分级管理、分类管制、层级传导、权责明晰的规划管理机制,赋予地方政府规划实施更多主动权;另一方面,着力实现规划管理信息化,制定出台全国首个法定规划报备规范与成果数据标准,建立全省城乡规划管理信息平台。

  以规划服务保障社会经济发展的改革创新实践

四十年来,广东经济特区的规划改革与创新,为特区乃至全省的社会经济发展提供了至为关键的保障和支撑。

  战略格局谋长远

改革开放的前三十年,中国城市规模的迅速增长举世罕见。在快速发展中,前瞻性地确定城市未来发展格局是规划要解决的首要问题之一。从86版城市总体规划提出的“带状组团”空间结构,到后来逐步演变成的“轴带组团”空间结构,乃至后来的“中心西移”建设前海中心,深圳的城市发展一直建立在稳定而富有弹性的空间框架中,极好地应对了城市规模的超常规增长。珠海则始终在尊重自然山水肌理的基础上,主动谋划城市发展格局,从特区成立之初的“五朵金花”组团结构,港澳回归后的“一主两次四新城”,到如今粤港澳大湾区建设背景下的“一核双城、两带多组团”结构,通过城市空间布局的优化服务国家发展大局。同样,广州的“南拓、北优、东进、西联”等战略,无不是对城市长远的谋篇布局,确保了城市空间结构和秩序的稳定。

  区域联动求发展

特区城市开展规划编制,一贯非常重视区域联动。在与港澳合作层面,深圳、珠海的城市总体规划、发展战略等都与香港、澳门规划机构进行了充分协商。在珠三角层面,珠三角城镇群规划确定了以经济特区和中心城市为核心的广佛肇、深莞惠、珠中江三大都市区的总体格局,探索了深汕特别合作区飞地治理模式及深莞惠、珠中江联席会议制度等多种创新做法。

  多规协调促统筹

1992年深圳将规划、国土机构的职能合并成立深圳市规划与国土资源局,期间同步编制了《深圳市城市总体规划(1996-2010)》和《深圳市土地利用总体规划(1997-2010)》,将建设用地发展和土地资源保护“一盘棋”考虑。2001年,深圳还成为全国首批国土规划试点城市,开展国土空间规划最早的探索。2008年以后,广东积极响应国家部署开展“多规合一”工作,第一个在省域层面制订了 “三规合一”工作指南,在规划编制方法、技术手段、管理体制等方面进行了卓有成效的探索,建立了一套基于信息系统的规划协作机制,为当前的规划审批制度改革和国土空间规划体系的建立做好了铺垫。

  专项行动抓关键

相比法定规划,通过专项的行动型规划可以更加灵活地应对城乡发展需要。深圳部署开展了TOD、滨水空间、慢行系统等专项行动,诞生了一系列站城融合的新型城市空间节点和十五公里滨水岸线等亮眼项目。珠海通过社区体育公园、沙滩修复、南粤古驿道等专项行动,打造了一批城市建设精品,大中抓小,贴近民生。珠江三角洲城镇群城际轨道线网规划、珠三角城际轨道TOD规划成功地将区域重大交通基础设施建设与城镇群空间优化结合在一起,有力地推进了区域一体化进程和轨道建设的可持续发展,成为全国首创。

  技术指引促推广

改革开放四十年也是规划理念不断发展完善的四十年。深圳是全国最早推动城市规划建设管理标准化、规范化的城市,1990年发布实施《城市规划标准与准则》并不断滚动修订,明确了各类规划的基本技术规范,在用地分类、密度分区、土地相容性等方面开展了诸多创新探索。珠海结合“海洋大市”的特点,编制了全国首个海岛规划技术标准,弥补了海岛规划建设上的技术缺位。针对城市发展中存在的共性问题和规划热点,广东在总结经济特区与中心城市实践的基础上,开展了“广东省城市规划指引”系列工作,为地方政府提供“工具箱”和“方法库”,极大地推动了先进的规划理念和方法在全省尤其是欠发达地区的推广,有力地配合了省委、省政府部署的各项工作的推进。

  近期规划搭平台

“上面千条线,下面一根针”,城市建设各个系统的诉求,需要落实到具体空间和实施时序,作为基层城市建设的统一指南。深圳等城市开拓性地利用近期建设规划这一法定规划品种,实现与国民经济和社会发展五年规划的同步编制、有效衔接,切实提高了城市规划对各项建设的综合调控作用。广州、深圳、珠海等城市在近期建设规划基础上衍生的年度实施计划制度,将近期建设规划的目标和要求分解到年度,按照产业项目、公共设施、市政设施、土地出让、城市更新等类型进行分类,统筹空间布局,安排实施时序,作为政府年度城市建设的具体依据。

  制度创新作保障

经济特区利用改革开放前沿阵地的优势,勇于借鉴,不断学习,注重将规划实践中的宝贵经验进行制度转化。深圳学习香港创建了规划委员会和法定图则制度,其规划审批权归于规划委员会、设立非公务委员等做法领先全国。珠海早先出台《珠海市环境保护“八个不准”的规定》,明确了“不准在山坡二十五米等高线以上部分兴建非供游客休憩和观赏的建筑物”等要求,为后续的城市规划、建设、管理奠定坚实基础,凭借城市整体环境改善的成就,珠海成为我国首个荣获了联合国人居中心颁发的“国际改善居住环境最佳范例奖”的城市。在全省层面,广东高度重视规划制度创新工作:《广东省城市控制性详细规划管理条例》是全国第一部城市控制性详细规划管理的地方性法规;《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》第一次在区域层面建立起一套涵盖编制、实施、管理的区域城乡规划管理新架构;《广东省城乡规划条例》不仅吸纳了前三十年全省规划体制机制创新的精华,还创造性地将自然风貌保护、历史文化保护等内容纳入规划编制的总体要求。

  广东经济特区规划改革经验弥足珍贵

四十年广东经济特区的规划改革砥砺前行,坚持党的全面领导是取得历史性成就的最基本前提。特别是党的十八大以来,城乡规划工作不断取得新进展,服务保障社会经济发展的支撑能力显著提升。

  政府、市场、公众通力合作

城乡规划作为公共政策,既要遵循经济规律,保障市场在资源配置中的决定性作用,又要依据公共利益进行公共干预,对市场进行调控以保证绝大多数人群福祉的实现。经济特区在城乡规划工作中充分贯彻这一认识,与市场共商共谋,通过刚柔并济的管理模式保障市场主体发展需求,调动市场积极性;同时,也注重在基础设施供给、高新产业发展和服务经济发展等空间供给方面进行引导和激励,有效地推动了产业结构升级。本着生态文明理念和“以人民为中心”的思想,通过滨水空间、绿道、岭南街区复兴、城市更新、社区体育公园、南粤古驿道等一系列专项规划谋划城市品质提升,得到广大群众的热烈响应,符合了人民群众的根本利益。

  技术、政策、制度配合推进

城乡规划作为城乡治理的重要手段,不仅是技术化的空间设计,更体现着城市空间管理秩序的设计和安排,政策、制度等往往也是现代城市规划的重要载体形式和作用路径。广东经济特区针对规划体制机制中存在的痼疾,注重在规划类型上做“加法”,创新开展区域规划、战略规划、行动规划及各类专项规划,增加有效的规划产品供给,为精准解决城市问题提供支撑;在规划内容上做“减法”,对法定规划报批成果实行“瘦身减负”,精简审批程序,提高规划的有效性;在管理手段上做“乘法”,“规划、规则、规范”多管齐下,丰富城乡规划的实施路径和作用模式,限制规划的自由裁量权;在管理体制上做“除法”,实行“规土合一”,探索规划管理事权体系的完善,落实“放管服”要求,推进“编审督”改革,清除城市规划建设管理的制度束缚。技术、政策与制度多方面的联动完善,极大地优化了规划管理环境,提高了城市治理能力。

  生产、生活、生态统筹兼顾

广东“七山一水二分田”,大量人口集聚在环境敏感度高的珠江口区域,合理分配“三生空间”并完善管制政策十分重要。在这方面广东经济特区开展了大量的规划实践:建立基本生态控制线保护生态格局,划定产业区块控制线保障实体经济用地需求,探索住房保障控制线满足公益性住房需求等。在全省层面,早在1995年,广东就探索建立“生态敏感区”等空间分区管治制度。2004年的《珠江三角洲城镇群协调发展规划》将其固化落实,明确了空间管治分区并制定管治措施,避免生活空间、生态空间被低效生产空间的挤占。在规划实践中,特区城市还通过土地混合多元使用、紧凑高效开发更好地协调“三生空间”的需求关系,提高了城市的综合承载能力。

  协调、控制、激励多管齐下

广东经济特区多年的实践表明,仅进行被动式的许可管理是远远不够的,要全面正确认识城乡规划政策工具的价值,发挥其协调、控制、激励多种作用,动员社会主体参与。深圳创立了政府引导、市场运作的城市更新“深圳模式”,以详细规划或法定图则确定用途管制和开发限制,以一系列配套规则和政策引导激励社会资金投入关键区位和重要环节,对历史文化保护、公益用地贡献等行为进行开发奖励。其他譬如TOD开发、绿道和南粤古驿道建设、岭南街区复兴、社区体育公园等,无不是规划准确判断、主动出击,综合利用规划、政策、资金等多项工具进行统筹实施的结果,这也是创新城市治理方式、加强城市精细化管理的具体体现。

  试点、总结、推广循序渐进

纵览广东规划创新方面的成功经验,离不开经济特区在前期主动扛起“摸着石头过河”的责任担当——小范围试点将探索的成败拘于一隅,避免扩大负面影响;多方面总结站在公允的角度讨论成败,便于以后推广实施。深圳的城市规划委员会制度,推选非公务委员参与议事,极大提升了规划的决策水平,被吸收纳入《广东省城市控制性详细规划管理条例》;深圳的城市更新制度,划定更新单元,通过经济测算平衡开发利益,为全省“三旧改造”工作提供了宝贵经验;珠海的社区体育公园建设,占用土地少、投入小、见效快,群众喜闻乐见,迅速在全省得到总结推广。未来的国土空间规划体系探索,也将试点先行,研究符合广东实际的规划体系、编制方法和管理体制,为全国提供“广东样本”。

“新时代”、“新作为”的号角已经吹响,改革创新不能等待、不能观望、不能懈怠,广东应继续发挥好带头和示范作用,响应“改革开放再出发”的号召,投入新时代的规划改革创新中,在建设美丽中国的地图上留下醒目的广东版块。

(来源:南方网)

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